La nuova Procura Europea, luci ed ombre del nuovo regolamento istitutivo

Il 12 ottobre 2017 ha segnato un punto di svolta per le sorti della Procura Europea (EPPO, European Public Prosecutor’s Office) in quanto è stato finalmente approvato il suo regolamento istitutivo. L’ufficio avvierà la propria attività non prima che siano trascorsi 3 anni dall’entrata in vigore del regolamento e avrà sede a Lussemburgo. L’approvazione del regolamento conclude un iter molto travagliato e lastricato da numerosi ripensamenti. Basti pensare che il primo progetto risale al 1997 e che, nonostante le profonde rivisitazioni subite, per via soprattutto dei caveant impartiti da stati ancora restii a cedere competenze penali tanto pervasive all’Unione Europea, il testo ultimamente proposto dalla Commissione nel 2013 non sia riuscito comunque a ricevere un placet unanime. Gli opts-out sono stati invero numerosi e hanno determinato la necessità di istituire una cooperazione rafforzata.

La base giuridica del provvedimento è individuata nell’art. 86 TFUE che afferma “per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo una procedura legislativa speciale, può istituire una Procura europea a partire da Eurojust”. Per l’istituzione dell’organo è pertanto necessaria una procedura legislativa speciale che, derogando al meccanismo della codecisione con maggioranza qualificata prevista nel settore della cooperazione giudiziaria penale e di polizia, richiede l’unanimità del Consiglio e l’approvazione del Parlamento Europeo. L’unanimità non è tuttavia la condicio sine qua non per l’istituzione dell’organismo. Qualora la stessa venga a mancare, è possibile avviare una cooperazione rafforzata, purché questa sia avallata da almeno 9 Stati membri. 

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La disposizione normativa individua poi l’area di competenza della procura, circoscrivendola a quelli che sono i reati lesivi degli interessi finanziari europei. Se da una parte tale limitazione possa essere criticabile, dall’altra bisognerebbe salutare con soddisfazione la possibilità di ampliarne i confini, fatta salva dal legislatore purché l’estensione venga approvata all’unanimità mediante delibera e purché la condotta criminosa transnazionale sia connotata da una particolare gravità. 

Considerata la necessaria volontà di tutti gli Stati vien da chiedersi: quid accidit nel caso di cooperazioni rafforzate che pertanto non godono dell’unanimità in seno al Consiglio europeo? Sembra infatti irragionevole vincolare la scelta dell’estensione di competenza al placet di quei paesi che non hanno partecipato all’iniziativa. 

L’intelaiatura del costituendo organismo viene disciplinata dal capo III del regolamento e si sviluppa su un duplice livello, centrale e decentrato al contempo. Il livello centrale è costituito da un ufficio di cui fa parte il collegio, le camere permanenti, il procuratore capo europeo, i sostituti del procuratore capo europeo, i procuratori europei e il direttore amministrativo. 

Il collegio, di cui fanno parte il procuratore capo e un procuratore europeo per stato membro, si riunisce periodicamente e supervisiona l’attività EPPO. Oltre all’attività di controllo, l’organo assolve funzioni rilevanti in quanto adotta decisioni su questioni strategiche e su questioni di ordine generale derivanti da singoli casi. 

Le camere permanenti sono istituite dal collegio su proposta del procuratore capo europeo e in conformità del regolamento interno dell’EPPO. Queste possono essere presiedute alternativamente dal procuratore capo europeo, da uno dei sostituti del procuratore capo europeo o infine da un procuratore europeo nominato presidente in conformità del regolamento interno dell’Eppo. Le camere monitorano e indirizzano le indagini e le azioni penali condotte dai procuratori europei delegati, coordinandone lo svolgimento nel caso in cui le attività investigative siano transfrontaliere e assicurando il rispetto delle decisioni adottate in seno al collegio. 

Il Procuratore capo europeo rappresenta il “vertice” dell’organo. Secondo quanto statuito dall’art. 11 del regolamento il Procuratore «organizza il lavoro dell’EPPO, dirige le sue attività e adotta le decisioni in conformità del presente regolamento e del regolamento interno dell’EPPO». La figura è poi affiancata da due procuratori sostituti che lo sostituiscono in caso di assenza o impedimento e lo assistono nell’esercizio delle funzioni. 

L’ufficio centrale si avvale poi dell’apporto di un Procuratore europeo per ciascun stato partecipante. A tale figura sono attribuite mansioni di controllo nei confronti dei procuratori europei delegati che conducono indagini nel suo paese d’origine. 

I procuratori europei delegati (PED) rappresentano invece il livello decentrato dell’organismo. Secondo l’articolo 13 del regolamento «I procuratori europei delegati agiscono per conto dell’EPPO nei rispettivi Stati membri e dispongono degli stessi poteri dei procuratori nazionali in materia di indagine, azione penale e atti volti a rinviare casi a giudizio». Al termine della fase d’indagine pende in capo a questo il dovere di formulare una richiesta di esercizio dell’azione penale, di archiviazione, di rinvio o di attuazione di una procedura semplificata non dissimile dal nostro patteggiamento (quest’ultimo caso è possibile solo in quei paesi che prevedono procedure simili). La richiesta sarà indirizzata alla camera permanente “incaricata del caso” che tra l’altro, insieme al procuratore europeo, avrà il compito di indirizzare l’indagine.  I PED compongono a pieno titolo la struttura EPPO ma potranno altresì continuare a compiere le normali attività di indagine per il proprio Paese e quindi aventi ad oggetto quei reati che fuoriescono dall’area EPPO, grazie al meccanismo del double hat (doppio cappello) e purché il carico di lavoro gravante in capo ad essi non gli impedisca di portare avanti efficacemente l’incarico europeo.

Il nuovo testo è frutto di un non semplice compromesso che, stravolgendo i caratteri originari della struttura, ha avuto il demerito di spogliarla della sua valenza iniziale. Può notarsi come, rispetto alla proposta dalla Commissione, si sia verificato un generale annacquamento di quei connotati sovranazionali che avrebbero dovuto caratterizzare l’organismo. Al contrario si è deciso di dare maggiore risalto al c.d. national link, cui essenza emergerebbe chiaramente dall’articolo 12 del regolamento che prevede l’esercizio di poteri di controllo da parte dei procuratori europei nei confronti dei PED che svolgono indagini nel paese d’origine del procuratore. 

Nonostante le critiche movibili al regolamento, non possiamo esimerci dal salutare positivamente l’iniziativa che si pone al contempo quale conclusione del lento processo a presidio della tutela degli interessi finanziari europei e quale nuovo punto di partenza per il raggiungimento di obiettivi sempre più ambiziosi. In un periodo in cui l’euroscetticismo sembra sovrastare imperituro, viene posto un ulteriore e fondamentale mattone per la costruzione di un diritto penale europeo cui tanti aspiravano e che necessariamente richiede  la pazienza e l’impegno costante di generazioni di penalisti come predetto a suo tempo dal Professor Hans Jescheck. 

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